Арбитраж
Изпълнителната власт – естественото място на прокуратурата
Едната гледна точка от един сблъсък*


Стефан Стоянов

…“защото е истина, потвърдена от вековния опит, че народът обикновено е в най-голямата опасност, когато средствата за потискане на правата му са във властта на тези, към които храни най-малко подозрение.”

 Александър Хамилтън

 Заради решение № 3 на Конституционния съд от 2003 г. преместването на прокуратурата в изпълнителната власт може да стане само чрез Велико народно събрание. Това е изключително тежка процедура, която няма изгледи да се проведе скоро в България и крие сериозни рискове от произвеждане на конституционна рамка, която е по-лоша и от сегашната. Въпреки това дебатите за мястото на прокуратурата в държавната власт не са излишни. Принципите, които стоят в основата на тезата, че прокуратурата трябва да е част от изпълнителната власт, са относими към държавното управление изобщо, а именно – на властта трябва да се поставят рамки, а гаранциите за нейната отчетност и ефективност трябва да са реални, а не да почиват на кухи разпоредби.

Два са основните аргументи прокуратурата да е част от изпълнителната власт, а нейният ръководител – член на правителството. На първо място, тя по естество не е правосъден орган, тъй като е само страна в съдебния процес. Второ, в изпълнителната власт тя ще носи действителна отговорност за своите действия пред парламента и обществото. Тъкмо защото не е правосъден орган, формалната независимост, която произтича от присъствието ѝ в правосъдната система, вместо да я направи устойчива на външни влияния, създава удобно прикритие за използването ѝ за нечисти цели. Тъй като никой не носи отговорност за действията ѝ, тя може да извърши почти всичко без съществени последствия.

Правосъдие може да се осъществява единствено от съда. Той е този, който решава спорове по окончателен начин въз основа на предварително определени правила. От функцията му да решава спорове, произтича и изискването да е независим и безпристрастен – т.е. да не допуска никакво външно влияние и субективизъм, да е равноотдалечен от спорещите страни. И тъй като съдът е този, който взема крайните решения по правните спорове, той няма защо да се отчита и да отговаря пред когото и да е. Защото как може да се отчита някой, който има последната дума по даден въпрос? И нещо повече – присъщата неутралност на съда позволява само на него в действителност да бъде независим и безпристрастен. Това е така, защото той не е длъжен да защитава ничий интерес, той трябва единствено да прилага правото.

Прокуратурата обаче не решава по окончателен начин, тя е само страна в процеса и като такава се стреми да защитава обществения интерес престъпните деяния да бъдат наказвани. Срещу нея стои интересът на конкретно лице да избегне наказателната отговорност изцяло или тя да бъде понесена само в известна степен. В защита на обществения интерес прокуратурата единствено отправя искане до съда да уважи нейното виждане дали определено деяние е осъществено, престъпление ли представлява то и как да се накаже. Съдът от своя страна може да уважи напълно или частично искането на прокуратурата, или да го отхвърли.

В това се корени и основната разлика между съда и прокуратурата. Докато първият е статичен орган, вторият е активен. Съдът не може да действа по своя инициатива и да повдигне обвинение срещу дадено лице, той е обвързан от обвинението на прокуратурата и постановява решението си само в неговите рамки. Прокуратурата като активен орган обаче има голяма свобода да решава кога и как да действа. Формално може да образува досъдебно производство само при наличие на достатъчно данни за извършено престъпление, а да повдигне обвинение пред съда само при убеденост във вината на едно лице, т.е. на хартия е обвързана от закона. Но тъй като вината тепърва ще се доказва пред съда, тя лесно може да излиза извън законовите рамки, ако в същото време е формално независима и безконтролна.

И тук възниква въпросът може ли едновременно да си страна в процеса, която го инициира, защитава в него собствена теза и преследва определен интерес, пък бил и той обществения, и в същото време да си независим и безпристрастен и поради това да черпиш привилегиите, които черпи и съдът – липсата на отчетност и пълна ненамеса в работата ти? Не, независимостта и безпристрастността са несъвместими с ролята на защитник на определен интерес, който възбужда наказателното производство. Разпоредбите в Наказателно-процесуалния кодекс (НПК), които изискват тя да разкрива обективната истина като разглежда всички възможни версии и събира доказателства и в полза на обвиняемия, освен в негов ущърб, твърде често се оказват само едни добри пожелания. Защото ако това се случваше в действителност въобще нямаше да има нужда от съд – щяхме да оставим същият орган, който обвинява – и да решава.

Добре установено явление от теорията и практиката обаче е т.нар. обвинителен уклон – склонността на прокурорите да защитават на всяка цена обвинителната теза, пренебрегвайки законовите си задължения за обективност (нещо, което Иван Гешев, на когото предстои да бъде назначен за главен прокурор, често демонстрира в публичните си изяви).

И след като е страна в процеса, чиято цел е защитата на цялото обществото, прокуратурата трябва да бъде контролирана от същото това общество. Тя не може да има статуса на съда, който на всяка цена трябва да е независим, защото може да му се наложи да отсъди в полза на индивида и против обществото, представлявано от прокуратурата.

 Като част от изпълнителната власт прокуратурата ще бъде на първо място обект на парламентарен контрол. Нейният ръководител ще трябва да отговаря на въпроси, които народните представители му отправят както по конкретни проблеми, така и върху цялостната му политика. Като това ще бъде възможно не както е сега веднъж в годината и без реални последици, а толкова пъти колкото е необходимо, в рамките на парламентарната процедура. Така ще се обезпечи един постоянен контрол върху работата на прокуратурата.

Но парламентарният контрол е само едно от средствата, за да бъде осветена дейността на прокуратурата пред обществото. Защото в среда на политически плурализъм и свобода на словото, всяко действие на ръководителя на държавното обвинение започва да има електорално значение. Като част от изпълнителната власт нравствените и професионални качества на главния прокурор вече директно ще се отразяват на управляващата партия, която го е издигнала. Ако той е достоен за длъжността си и работи за установяването на справедливост в обществото, партията зад него ще трупа електорални ползи, а ако това не се случва – тя ще търпи електорални вреди.

И ако при сегашната нормативна рамка главният прокурор няма интерес да работи в обществена полза, т.е. да наказва всички престъпници без значение от влиянието и връзките им, защото не се отчита пред обществото, ако е част от изпълнителната власт то тогава неговият личен интерес да остане на поста си ще съвпадне с обществения интерес от преследване на престъпността. Както пише Джеймс Мадисън във “Федералистът”: “Интересите на човека трябва да се свържат с конституционните права на поста му”.

Съвсем пресен е примерът от “Апартаментгейт”, развил се през март тази година, който принуди вторият човек в ГЕРБ, “машината за избори”, Цветан Цветанов и трима министри, начело с Цецка Цачева, която тогава оглавяваше тъкмо министерството на правосъдието (в рамките на което и трябва да се постави прокуратурата), да напуснат политиката поради съмненията за злоупотреба с власт, породени това, че са придобивали апартаменти на непазарни цени. В същото време председателят на формално независимата антикорупционна комисия (точно както е формално независима и прокуратурата) Пламен Георгиев беше изобличен, че неправомерно е надстроил апартамента си. Вместо и той да подаде незабавно оставката си последва поредица от нелепи обяснения. Георгиев излезе в отпуска и случаят постепенно затихна. В крайна сметка за увлеченията си по градежите той беше възнаграден с длъжността консул в Испания без обаче да е убедил обществото, че притежава необходимите за нея професионални качества.

Политиците от ГЕРБ и формално независимият Георгиев бяха сполетяни от различна съдба, защото първите носят политическа отговорност и действията им се отразяват на партията, която ги е издигнала, а другият не е явно избран от никого и не отговаря пред никого, поради което никой няма да загуби от това, че той заема публична длъжност.

Ще припомня и един особено показателен случай на прокурорска безотговорност, който се развива през 2002 година, когато прокурорът от Върховната административна прокуратура Николай Колев е убит пред дома си. Преди това да се случи Колев отправя неведнъж публични обвинения срещу тогавашния главен прокурор Никола Филчев за тежки престъпления, извършени от него, включително убийство, и авторитарен стил на управление. Колев изтъква, че Филчев страда от психическо разстройство, което го прави параноичен и го мотивира да се разправя с хората, които смята за свои врагове. Твърденията на Колев са подкрепени и от други магистрати и политици. В резултат Колев  е отстранен от длъжност (отстраняването му е отменено от съда), на него и семейството му са повдигнати обвинения, задържан е незаконосъобразно. А в крайна сметка опасенията му се сбъдват и животът му е отнет. Разследването за убийството на върховния прокурор, разбира се, е неуспешно – извършителят не е открит, а всички възможни версии не са изследвани, въпреки изричните разписания на НПК – възможността Филчев да е организирал убийството не е разгледана от разследващите органи.

Ако днес Данаил Кирилов в качеството си на правосъден министър беше и главен прокурор дали би било възможно да има обосновано подозрение, че той е замесен в убийство и от това да не последва нищо? Убедено може да се каже, че не. На първо, място вътрешнопартийната предвидливост не би допуснала човек, склонен на явна саморазправа да заеме този пост. На второ място, дори убийство да се осъществи, това би предизвикало такъв обществен скандал, че министърът веднага би бил отстранен от длъжност, за да бъде проведено поне привидно справедливо разследване. Електоралната загуба от подобни действия би била съкрушителна и дори най-корумпираното и злонамерено управление не би я допуснало. Все пак самият стремеж към корупция предполага оставането на власт.

Но някои биха възразили, че общественият натиск би могъл да се използва за отстраняване именно на способните и добросъвестни обществени служители като се изфабрикуват фалшиви обвинения и те биват въвличани в скандали. Дори това да е така, обществото много повече би загубило от напълно безконтролен главен прокурор, отколкото, ако няколко достойни личности бъдат неоснователно отстранени. В първия случай рискуваме произвол, във втория – посредственост. Ясно е кое е по-опасно.

А други ще кажат, че ако прокуратурата би станала част от изпълнителната власт, това ще доведе до популизъм, разправа с политически противници и инструментализирането ѝ за политически цели. Отговорът на това е, че прокуратурата е част от изпълнителната власт в редица утвърдени демокрации, в които такива явления не се наблюдават – САЩ, Нидерландия, Англия, Австралия и др.

Причината произвол да не бъде допуснат е независимият и безпристрастният съд. Именно съдът е стражът пред използването на властта за нечисти цели, защото тъкмо в негови ръце е да реши спора и отсъди по краен начин. Прокуратурата може да повдигне необосновано обвинение, но в ръцете на съда е да реши участта на обвинения, съобразно закона и доказателствата по делото. Трайно действащият като независим съд сам по себе си е спирачка за повдигането на необосновани обвинения.

Гаранции против произвола са основните принципи на наказателния процес, които са приложими, независимо къде в структурата на държавното управление се намира прокуратурата. Презумпцията за невиновност, равенството на страните в процеса, състезателността, правото на защита, разглеждането на делото от поне две инстанции, неедноличните съдебни състави и т.н. Това са реалните гаранции, които правят съдебния процес справедлив и обезпечават намирането на истината.

Дори прокуратурата да бъде използвана за мачкане на противници, тогава обществото много ясно може да види кой стои зад обвиненията и да прозре истинските мотиви за тяхното повдигане и това отново ще се отрази на електоралното представяне на управляващата партия. А когато една формално независима прокуратура бива използвана за същите цели – и нека не се залъгваме, че прокуратурата в България не се занимава твърде често именно с това – трудно се разбира кога тя е инструмент на политици и кога действа неправомерно поради некомпетентност.

Същите съображения важат и по отношение на аргумента, че ако прокуратурата е част от изпълнителната власт няма да има кой да разследва тези, които упражняват властта. Тежките престъпления и злоупотреби винаги са видими и не могат да се скрият, дори когато медийната среда е задушена. Ако те не бъдат разследвани, обществото ще смени управляващите на следващите избори и такова разследване ще бъде проведено.

Но докато стоят притесненията дали прокуратурата няма да бъде подчинена на изпълнителната власт за нечисти цели се пренебрегва опасността, която в голяма степен е и реалност в България – под мантията на независимостта прокуратурата да подчини изпълнителната власт в полза на частни интереси. Защото, когато нейните ръководители знаят, че са имунизирани от общественото мнение, те са много по-податливи на външни влияния.

И докато често се изтъкват притеснения за евентуалните злоупотреби на една политизирана прокуратура, всички забравят, че полицията и армията също са част от изпълнителната власт и никой не оспорва тяхното място там въпреки големият им репресивен потенциал. Дали техните ръководители извършват злоупотреби – несъмнено. В същото време те се сменят доста по-често отколкото главните прокурори и са много по-отчетни от тях – Цветан Цветанов не беше назначен втори път за министър на вътрешните работи въпреки изключително силните си позиции в партията. В България все още военна хунта не е имало, нито сме полицейска държава.

Когато се водят спорове, за да се определи правната рамка в дадена обществена сфера, винаги трябва да се гледа естеството, природата на нещата. Няма никакво значение, че на хартия прокуратурата е поставена в съдебната система, нито на колко места в колко нормативни акта ѝ е предписано да бъде независима и безпристрастна. Нейните присъщи характеристики няма да се променят от това. По същия начин няма значение, че Конституционния съд на хартия е оставен извън съдебната система, макар той да осъществява именно правосъдна дейност щом като решава правните спорове за съответствието на законите с конституцията по окончателен начин. Трябва да се предвидят реални гаранции прокуратурата да изпълнява правомощията си по най-добрия начин. Докато тя е формално независима това не може да се случи. Напротив, това ще служи единствено за прикриване на злоупотреби, бягство от отговорност, задкулисие и несправедливост.

 

*АНАЛИЗИ БГ публикува едната гледна точка от спор, разиграл се в сайта „Консерваторъ“ за мястото на прокуратурата в системата на разделението и взаимното възпиране на властите у нас. Избрахме мнението, което предлага визия за усъвършенстване на държавното устройство и обществените отношения у нас. Целия сблъсък можете да проследите ТУК!

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ако сте харесали статията, може да се абонирате за страниците ни във Facebook и Twitter